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叶檀甄别地方债是为了终结财政软约束

发布时间:2019-09-13 06:17:54 编辑:笔名

叶檀:甄别地方债是为了终结财政软约束

每经评论员 叶檀

地方债务甄别关系到新预算法的实施,关系到未来地方政府定位。

1月5日是2014年底地方债务存量余额上报财政部的截止期,据《21世纪经济报道》披露,地方债数量可能激增,地方政府纠结挣扎之后,多地倾向于通过做大现存债务盘子,增加政府负有偿还的债务,以便为未来发债留下空间。

与此同时,地方政府负有偿还的债务比例也将上升。《21世纪经济报道》调研的东部省份负债率较高的县级样本,此轮债务甄别后政府负有偿还、担保和救助的债务占比分别为90%、6%、3%~4%,而上一轮审计结果中占比分别为30%、30%、40%。

甄别地方债务目标之一是摸清地方政府家底后实施新老划断,从2015年开始让地方政府进入有序渠道内发债,市场的归市场,政府的归政府,拥有真正的硬预算约束。

新预算法刚性约束未必能够很快实现,以快刀斩乱麻的方式与以往的债务作出切割可能是成本较低的方式。

新老划断绝不是一刀下去就能切割得清清楚楚,统计的模糊地带,地方官员的考量,财政官员对公益性、经营性的理解不同,财政部门目前缺乏执行细则,一刀切下去,很有可能血肉模糊。

有时候,表面是经营性项目实际是公益性项目,如政府平台为融资包装出经营性项目可以收费,但资金统筹使用进入了国道、省道等无收入来源的公益性项目。2014年12月23日,国家交通运输部首次汇总发布了 《2013年全国收费公路统计公报》显示,2013年我国收费高速公路通行费收入达到3316亿元,总体亏损617亿元。相比而言,19家A股高速公路上市公司,2014年前三季度的整体营业毛利率为51.82%,营业净利率为31.6%,利润率与银行等盈利大户不相上下。

以往债务“乱炖”时代,经营性公路与政府还贷公路是一个篮子里的肉与青菜,好资产与坏资产搭配,让好资产补贴坏资产。

现在,问题来了,一些地方公益性项目进入地方政府预算篮子,由政府承担偿还,而准公益、非公益性项目则将相应额度归为或有债务,要在公益性与非公益性、救助与担保进行准确划分比较困难。根据实际用途、未来发债空间等,对债务性质作出自己的判断,执行者也没有细则可供借鉴,只能根据自己的理解与上级的意见作出分类。

甄别地方债是为了终结拍脑袋的软约束财政,但在甄别的过程中,却难免新的拍脑袋。精准甄别地方债是不现实的,也没有一套精确的标准可供参考,如果再进行一次统计,相信地方债结果还会有所不同。

只要大致了解地方债构成,以及以往资金的去向,此次统计就算大功告成,同时,把握不发生地方债系统性风险,为执行新预算法勾勒大致框架,制止新的地方负债以企业债的方式改头换面推向市场,造成新一轮政企不分。

此次上报负有偿还的地方债大幅上升,意味着为消除存量债务风险,不得不维持债务发行规模。对于1月1日前可以合法举借政府债务的保障性住房、公路、水利、土地储备等领域的 “在建项目后续融资”,如果政府债券资金不能满足的,允许由企事业单位通过银行贷款、企业债、中期票据等方式举借政府债务,并纳入预算管理和债务限额管理。

对地方政府预算进行刚性约束有了一线曙光,这是由强有力的上级财政制约,由发债渠道的收紧造成的,而不是由地方人大等进行约束形成的制衡机制,强有力的财政约束可以维持多久,财政体系是否精密,决定了刚性约束的效果。如果维持长久,只能靠地方人大监督,市场的约束力量,后两股力量目前非常薄弱。

新的拉锯战很快开始,地方政府需要尽可能多的空间,财政需要尽量刚性,是否进入良性循环,取决于新预算法的执行力,取决于尽快培育体制内的监督与市场的力量。


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